慧聪水工业网 摘要：本文系统回顾了新中国成立70年以来生态环境财税政策的历史变迁，以时间为主线，分析其在不同阶段的措施手段，对于制定完善生态环境财税政策，全面推进美丽中国建设具有重大意义。生态环境财税政策大致经历了萌芽发展、探索发展、开拓发展和快速发展四个阶段，从无到有，逐步演化，已形成种类齐全，内容丰富的政策体系，但同时也存在着支出力度和支出效率不足、事权与支出责任相适应的制度不明确、税收政策体系尚不完善等问题。本文提出了增加财政“211节能环保”科目支出规模、健全事权与支出责任相匹配的财政制度、完善环境保护税和税收优惠政策、建立基于绩效的资金分配机制等优化新时期生态环境财税政策的建议。
引言
政府参与生态环境治理的理论依据是环境外部性和市场失灵，生态环境保护作为一种公共物品，具有明显的外部性，仅靠市场机制本身难以解决。财税政策是保障政府提供基本环境服务的重要物质基础，在某种程度上决定着环境保护效果和环境质量的优劣。新中国成立70年来，我国政府通过加大投入、制定排污收费政策、减免税等多项直接和间接措施积极参与生态环境治理，不仅在一定程度上遏制了环境污染趋势，而且建立了较为完善的激励约束体系，促进了我国生态文明建设步伐。但有些政策实施以来仍存在一些问题，本文在全面梳理我国财税政策演变历程的基础上，探讨存在的问题，同时结合当前生态环境形势和污染防治攻坚任务，对财税政策的完善提出若干建议，供政策制定者参考。
1生态环境财税政策演变进程
从时间轴看，我国生态环境财税政策大致经历了萌芽发展、探索发展、开拓发展和快速发展四个阶段。
1.1萌芽发展阶段（1949—1972年）
自新中国1949年成立至1972年，是我国环境财税支持政策的第一个阶段。由于国家成立伊始以及全国开展土地运动，在这一时期，工业经济并不发达，仅仅保持着20世纪三四十年代的水平，以手工业和简单机器生产为主，在整个国民经济中的比重也不到30%，所产生的环境污染物和废弃物也是非常少的。同时，作为国民经济主要拉动力的农业经济也处在生产水平比较低下的情况，整个农业生产过程保持着原始的耕种方式，为增加产量所使用的肥料也仅是人畜粪便，一方面解决粪便处理问题，另一方面也可增加土地肥力，整个生产对环境不会产生什么污染。因此，从整体上看，在这个时期的环境处于一种比较好的状况，人们没有太强的意识进行环境保护。该阶段财政对于环境保护的支持也是比较少的，主要采用的是财政资金直接投入的形式，年平均投入量在国家总投入中的比重也只有0.5%左右。1972年6月5—16日，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开第一次人类环境会议，通过这次会议，我国政府开始认识到中国也存在着一定的环境问题，需要认真对待。
1.2探索发展阶段（1973—1990年）
1973年8月，国务院召开第一次全国环境保护会议，审议通过了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护工作32字方针和我国第一个环境保护文件——《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案》。至此，我国环境保护事业开始起步，且随着1978年实行改革开放政策，经济实现飞速增长，工业经济比重有了大幅增加，污染物排放量逐年增大，环境问题也日益凸显，政府逐步出台了一些财税政策保障环境保护工作开展，具体包括以下几个方面。
1.2.1正式建立排污收费制度
1978年12月，中共中央批转原国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》，首次提出实行“排放污染物收费制度”的设想。1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》第18条规定：“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”。1982年国务院正式颁布《征收排污费暂行办法》，标志着排污收费制度正式建立，《征收排污费暂行办法》详细规定了收费对象，收费程序，收费标准，停收、减收和加倍收费的条件，排污费的列支，收费的管理和使用等内容。
1.2.2明确环境保护资金渠道
1984年我国颁发《关于环境保护资金渠道的规定的通知》（城环字〔1984〕331号），明确环境保护资金的八条渠道，具体包括：①一切新建、扩建、改建工程项目（含小型建设项目）执行“三同时”的规定，并把治理污染所需资金纳入固定资产投资计划。新项目的环境影响评价费，在可行性研究费用中支出。在建项目需要补做环境影响评价时，其费用应包括在该建设项目的投资—不可预见费用中列支。②各级经委、工交部门和地方有关部门及企业所投入的更新改造资金中每年应拿出7%用于污染治理；污染严重、治理任务重的，用于污染治理的资金比例可适当提高。企业留用的更新改造资金，应优先用于治理污染。企业的生产发展基金可以用于治理污染。③大中城市按规定提取的城市维护费，要用于结合基础设施建设进行的综合性环境污染防治工程，如能源结构改造建设，污水及有害废物处理等。④企业交纳的排污费要有80%用于企业或主管部门治理污染源的补助资金。其余部分主要用于补助环境保护部门监测仪器设备购置、监测业务活动经费不足的补贴、地区综合性污染防治措施和示范科研的支出，以及宣传教育、技术培训、奖励等方面。⑤工矿企业为防治污染、开展综合利用项目所产产品实现的利润，可在投产后五年内不上交，留给企业继续治理污染，开展综合利用。⑥关于防治水污染问题，应根据河流污染的程度和国家财力情况，提请列入国家长期计划，有计划有步骤地逐项进行治理。⑦环境保护部门为建设监测系统、科研院（所）、学校以及治理污染的示范工程所需要的基本建设投资，按计划管理体制，分别纳入中央和地方的环境保护投资计划。这方面的投资额要逐年有所增加。⑧环境保护部门所需科技三项费用和环境保护事业费，应由各级科委和财政部门根据需要和财力可能，给予适当增加。
1.2.3开征资源税
为了促进资源合理开发与利用，遏制资源乱采滥挖、掠夺性开采等现象，同时调节级差收益，1984年9月国务院首次颁布《中华人民共和国资源税条例（草案）》，标志着我国资源税正式建立。此次资源税的颁布主要针对原油、天然气、煤炭、金属矿产品和其他非金属矿产品，征税范围相对较窄。税率方面，实行超率累进税率，但此次资源税将起征点设为销售利润率的12%，对于销售利润率未达到12%的企业，可无偿开采国有矿产资源，故其调节级差收益的作用有限，但此次资源税的颁布体现出国家开始通过财税手段来对资源开发与利用的调节。
1.2.4开征城市维护建设税
为稳定与扩大城市维护建设资金来源，加强城市维护建设，我国于1985年开征城市维护建设税，所征税款用于城市环境卫生、园林绿化等公共基础设施的建设与维护。虽然城市维护建设税占总税收和GDP比例较低，但其却是环境保护支出的一个重要资金来源。
